تحریر: حافظ احسان احمد کھوکھر
ایڈووکیٹ سپریم کورٹ آف پاکستان
ماہرِ آئینی و بین الاقوامی قانون
پاکستان اپنی آئینی اور انتظامی تاریخ کے ایک فیصلہ کن مرحلے پر کھڑا ہے۔ اگرچہ ملک نے آزادی کے بعد متعدد سیاسی، عدالتی اور معاشی اصلاحات متعارف کرائی ہیں، تاہم حکمرانی کے بنیادی ترین مسائل میں سے ایک بڑی حد تک نظرانداز رہا ہے—اور وہ ہے اس کے انتظامی ڈھانچے کو جدید تقاضوں سے ہم آہنگ کرنے کی ضرورت۔ پاکستان کو درپیش بہت سے مستقل مسائل، جن میں کمزور حکمرانی، علاقائی ترقی میں عدم توازن، ناقص بلدیاتی خدمات، بیوروکریسی کی تاخیر، امن و امان کی ناکافی صورتحال اور عوامی بے اطمینانی میں اضافہ شامل ہیں، محض سیاست یا معیشت سے نہیں بلکہ ایک ایسے فرسودہ انتظامی نظام سے جڑے ہوئے ہیں جو ملک کی آبادی اور ترقیاتی حقائق کے ساتھ قدم ملا کر چلنے میں ناکام رہا ہے۔
جب پاکستان 1947 میں ایک آزاد ریاست کے طور پر وجود میں آیا تو اس کی آبادی تقریباً 32 ملین تھی۔ آج یہ آبادی 250 ملین سے تجاوز کر چکی ہے، جس کے باعث پاکستان دنیا کا پانچواں سب سے زیادہ آبادی والا ملک بن چکا ہے۔ تاہم آبادی میں اس غیر معمولی تبدیلی کے باوجود وفاق آج بھی صرف چار صوبوں کے ساتھ کام کر رہا ہے۔ صرف پنجاب کی آبادی دنیا کے کئی خودمختار ممالک سے زیادہ ہے، جبکہ بلوچستان پاکستان کے کل رقبے کا تقریباً 44 فیصد پر محیط ہونے کے باعث ایشیا کی سب سے بڑی ذیلی قومی انتظامی اکائیوں میں سے ایک ہے۔ سندھ اور خیبر پختونخوا میں بھی آبادی، شہری آبادی اور معاشی سرگرمیوں میں غیر معمولی اضافہ ہوا ہے۔ 32 ملین آبادی والے ملک کے لیے بنایا گیا حکمرانی کا ڈھانچہ آج 250 ملین سے زائد شہریوں پر مشتمل جدید وفاقی ریاست کی ضروریات کو مؤثر طور پر پورا نہیں کر سکتا۔
نئے صوبوں کے قیام پر بحث بدقسمتی سے نسلی، لسانی اور سیاسی بیانیوں تک محدود رہی ہے۔ یہ طرزِ فکر اصل مسئلے کو پسِ پشت ڈال دیتا ہے۔ انتظامی تنظیمِ نو کو سیاسی رعایت یا نسلی مطالبے کے طور پر نہیں بلکہ حکمرانی کو بہتر بنانے، متوازن علاقائی ترقی یقینی بنانے اور وفاق کو مضبوط کرنے کے لیے ایک آئینی وسیلے کے طور پر دیکھا جانا چاہیے۔ صوبے نہ تو صرف سیاسی مفادات کی بنیاد پر بنائے جانے چاہئیں اور نہ ہی ان کی مخالفت ہونی چاہیے۔ اس کے بجائے آبادی، جغرافیائی حجم، انتظامی بوجھ، حکومتی خدمات تک رسائی، معاشی استعداد، بنیادی ڈھانچے کی ضروریات، قومی سلامتی، قدرتی وسائل اور مستقبل میں آبادی میں متوقع اضافے جیسے معروضی معیار اس عمل کی بنیاد ہونے چاہئیں۔
دنیا بھر کے تجربات اس نقطۂ نظر کی بھرپور تائید کرتے ہیں۔ بھارت نے آئینی اور قانون سازی کی اصلاحات کے ذریعے متعدد مرتبہ اپنے وفاقی ڈھانچے کی تنظیمِ نو کی ہے اور حکمرانی کو بہتر بنانے اور علاقائی ترقی کو تیز کرنے کے لیے ہریانہ، ہماچل پردیش، اتراکھنڈ، جھارکھنڈ، چھتیس گڑھ اور تلنگانہ جیسی ریاستیں قائم کی ہیں۔ آج بھارت 28 ریاستوں اور 8 یونین ٹیریٹریز پر مشتمل ہے، جو اس امر کی مثال ہے کہ انتظامی مرکزیت میں کمی نے وفاق کو کمزور کرنے کے بجائے اسے مضبوط کیا ہے۔
بنگلہ دیش، پاکستان کے مقابلے میں جغرافیائی طور پر بہت چھوٹا ہونے کے باوجود، ڈویژنز، اضلاع، اپازیلاز اور یونین کونسلوں کے ذریعے ایک وسیع غیر مرکزیت پر مبنی انتظامی ڈھانچہ قائم کر چکا ہے، جس سے آفات سے نمٹنے اور مقامی سطح پر خدمات کی فراہمی میں نمایاں بہتری آئی ہے۔ نیپال نے 2015 میں ایک وفاقی آئین اختیار کرتے ہوئے سات صوبے قائم کیے اور جامع حکمرانی کے فروغ کے لیے مقامی حکومتوں کو بااختیار بنایا۔ چین 1.4 ارب سے زائد افراد کو ایک مضبوط صوبائی اور مقامی انتظامی نظام کے ذریعے چلا رہا ہے، جو قومی پالیسیوں پر مؤثر عمل درآمد کو ممکن بناتا ہے۔ اسی طرح جرمنی، آسٹریلیا، انڈونیشیا، نائجیریا، برازیل اور امریکہ بھی یہ ظاہر کرتے ہیں کہ پائیدار معاشی ترقی اور مؤثر حکمرانی کا اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی اور بااختیار مقامی اداروں کے ساتھ گہرا تعلق ہے۔
پاکستان، تاہم، بتدریج زیادہ مرکزیت کی طرف بڑھا ہے۔ خود صوبائی حکومتیں بھی انتہائی مرکزیت کا شکار ہو گئی ہیں، جبکہ آئین کے تحت لازمی قرار دی گئی مقامی حکومتیں آئین کے آرٹیکل 140A کے واضح حکم کے باوجود مالی طور پر کمزور اور انتظامی طور پر محتاج ہیں۔ فیصلہ سازی صوبائی دارالحکومتوں میں مرکوز ہے، جس کے باعث دور دراز اضلاع کو ترقیاتی ترجیحات پر محدود اختیار حاصل ہے۔ اس کے نتائج عوامی خدمات میں تاخیر، کمزور بلدیاتی انتظامیہ، علاقائی ترقی میں عدم مساوات اور عوامی بے اطمینانی میں اضافے کی صورت میں نمایاں ہیں۔
اس لیے حل صرف صوبوں کی تعداد بڑھانے میں نہیں بلکہ انتظامی اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی کی ایک جامع آئینی پالیسی اختیار کرنے میں ہے۔ پاکستان کو صوبوں کی کسی پہلے سے طے شدہ تعداد کی ضرورت نہیں، بلکہ اسے ایسے آئینی طریقہ کار کی ضرورت ہے جو آبادی میں اضافے، حکمرانی کی ضروریات، معاشی ترقی اور قومی سلامتی کے تقاضوں کو مدنظر رکھتے ہوئے وقتاً فوقتاً اس کے انتظامی ڈھانچے کا جائزہ لے۔ انتظامی اصلاحات کو کبھی کبھار ہونے والی سیاسی بحث کے بجائے ایک مسلسل آئینی عمل بننا چاہیے۔
اس مقصد کے حصول کے لیے پارلیمنٹ کو ایک قومی کمیشن برائے انتظامی اصلاحات و اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی قانونِ پارلیمنٹ کے ذریعے قائم کرنا چاہیے، جو ایک مستقل اور آزاد پالیسی ادارے کے طور پر کام کرے۔ کمیشن میں آئینی ماہرین، ماہرینِ معاشیات، ماہرینِ آبادیات، پبلک ایڈمنسٹریشن کے ماہرین، مالیاتی ماہرین، شہری منصوبہ ساز، کونسل آف کامن انٹرسٹس، پلاننگ کمیشن، تمام وفاقی اکائیوں، مقامی حکومتوں، قانون نافذ کرنے والے اداروں اور دیگر متعلقہ اسٹیک ہولڈرز کے نمائندے شامل ہونے چاہئیں۔ ہر قومی مردم شماری کے بعد کمیشن کو پاکستان کے انتظامی ڈھانچے کا جامع جائزہ لینا چاہیے اور شواہد پر مبنی اصلاحات کی سفارشات پارلیمنٹ کو پیش کرنی چاہئیں۔
نئے صوبوں کے قیام کے مسئلے کو سیاسی یا نسلی بنیادوں پر طے کرنے کے بجائے کمیشن کو آبادی، جغرافیائی رقبے، انتظامی بوجھ، عوامی خدمات تک رسائی، معاشی پائیداری، بنیادی ڈھانچے کی ضروریات، امن و امان کے تقاضوں، آفات سے نمٹنے کی صلاحیت، قدرتی وسائل، انسانی ترقی کے اشاریوں اور متوقع آبادی میں اضافے کی بنیاد پر قومی سطح کے معروضی معیار وضع کرنے چاہئیں۔ اسے یہ بھی جائزہ لینا چاہیے کہ حکمرانی، عوامی خدمات کی فراہمی اور متوازن قومی ترقی کو بہتر بنانے کے لیے نئے صوبوں، اضافی ڈویژنز، اضلاع، تحصیلوں، میٹروپولیٹن اتھارٹیز یا زیادہ مضبوط مقامی حکومتوں کا قیام ضروری ہے یا نہیں۔
قومی کمیشن کی سفارشات مناسب قانون سازی یا آئینی اقدام کے لیے پارلیمنٹ کے سامنے پیش کی جانی چاہئیں۔ ایسا ادارہ جاتی طریقہ کار انتظامی تنظیمِ نو کے مسئلے کو سیاسی رنگ سے نکالنے، شفافیت کو فروغ دینے، قومی اتفاقِ رائے کو مضبوط بنانے اور اس امر کو یقینی بنانے میں مدد دے گا کہ مستقبل کی اصلاحات جماعتی یا علاقائی مفادات کے بجائے معروضی آئینی اصولوں کے تحت کی جائیں۔ انتظامی اصلاحات کو ایک مسلسل آئینی عمل بننا چاہیے تاکہ پاکستان کا حکمرانی کا ڈھانچہ بدلتے ہوئے آبادیاتی، معاشی اور سلامتی کے حقائق کے ساتھ مسلسل ارتقا پذیر ہو سکے۔
اس تناظر میں پارلیمنٹ کو آئین کے آرٹیکل 239 میں موجود صوبوں کے قیام یا تنظیمِ نو سے متعلق آئینی طریقہ کار پر سنجیدہ قومی مکالمہ بھی شروع کرنا چاہیے۔ اگرچہ وفاقی اکائیوں کے حقوق کے تحفظ کے لیے آئینی ضمانتیں نہایت ضروری ہیں اور ان کا مکمل احترام برقرار رہنا چاہیے، تاہم آئین میں مستقبل کی انتظامی ضروریات سے نمٹنے کے لیے جمہوری اور شواہد پر مبنی فیصلہ سازی کے ذریعے مناسب لچک بھی موجود ہونی چاہیے۔ کسی بھی آئینی اصلاح کا مقصد وفاق کو مضبوط کرنا، صوبائی حقوق کا تحفظ اور قومی اتحاد کو مزید مستحکم کرنا ہونا چاہیے۔
اسی طرح آئین کے آرٹیکل 140A کا مکمل نفاذ بھی نہایت اہم ہے، جو سیاسی، انتظامی اور مالی ذمہ داری کے ساتھ منتخب مقامی حکومتوں کا تقاضا کرتا ہے۔ بدقسمتی سے اس آئینی حکم کو اس کی حقیقی روح کے مطابق کبھی نافذ نہیں کیا گیا۔ حقیقی اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی اس وقت تک کامیاب نہیں ہو سکتی جب تک ضلعی حکومتوں، میٹروپولیٹن کارپوریشنز، میونسپل کمیٹیوں اور دیہی کونسلوں کو بامعنی اختیارات، مناسب مالی وسائل اور انتظامی خودمختاری نہ دی جائے۔ مقامی حکومتوں کو تعلیم، بنیادی صحت، صفائی ستھرائی، پانی کی فراہمی، کچرے کے انتظام، مقامی سڑکوں، شہری منصوبہ بندی، ماحولیاتی تحفظ اور کمیونٹی ڈویلپمنٹ کے امور سنبھالنے کے لیے بااختیار بنایا جانا چاہیے۔ شہری حکومتوں کو آئینی نظریات سے نہیں بلکہ اپنے محلوں میں دستیاب اسکولوں، اسپتالوں، سڑکوں، صاف پینے کے پانی، پولیسنگ اور بلدیاتی خدمات کے معیار سے پرکھتے ہیں۔
ایک آئینی راستہ جس پر سنجیدہ قومی بحث کی ضرورت ہے وہ آئین کے آرٹیکل 48(4) کا ممکنہ استعمال بھی ہے۔ اس شق کے تحت صدرِ مملکت، وزیراعظم کے مشورے پر قومی اہمیت کے کسی مسئلے پر ریفرنڈم کرا سکتے ہیں۔ پاکستان کے مستقبل کے انتظامی ڈھانچے، بشمول اضافی صوبوں کے قیام اور جامع اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی، کا براہِ راست تعلق وفاق کی حکمرانی سے ہے اور اسے بجا طور پر قومی اہمیت کا مسئلہ قرار دیا جا سکتا ہے۔ اگرچہ ریفرنڈم آئین میں ترمیم نہیں کر سکتا اور نہ ہی آرٹیکل 239 میں تجویز کردہ آئینی ترمیم کے طریقہ کار کا متبادل ہو سکتا ہے، تاہم یہ جمہوری جواز فراہم کر سکتا ہے، عوام کی رائے معلوم کر سکتا ہے اور بڑی آئینی اصلاحات سے قبل پارلیمنٹ کے سیاسی مینڈیٹ کو مضبوط بنا سکتا ہے۔ ایسے بنیادی حکمرانی کے مسئلے پر عوام کی براہِ راست رائے لینا قومی ملکیت کے احساس کو فروغ دے گا اور جمہوری شرکت کو مضبوط کرے گا۔
انتظامی اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی سے بے پناہ معاشی فوائد بھی حاصل ہوں گے۔ چھوٹے اور انتظامی طور پر مؤثر صوبے زراعت، صنعت، کان کنی، سیاحت، انفارمیشن ٹیکنالوجی اور قابلِ تجدید توانائی میں اپنے تقابلی فوائد کے مطابق پالیسیاں تشکیل دے سکتے ہیں۔ سرمایہ کار عموماً ایسی انتظامی حدود کو ترجیح دیتے ہیں جہاں حکومتیں قابلِ رسائی ہوں، ضابطہ جاتی منظوری بروقت ملے اور بنیادی ڈھانچے کی ترقی عوامی ضروریات کے مطابق ہو۔ صوبوں کے درمیان صحت مند مسابقت حکمرانی کے معیار کو بہتر بنائے گی، جدت کی حوصلہ افزائی کرے گی، معاشی ترقی کے متعدد مراکز پیدا کرے گی اور پہلے ہی بوجھ تلے دبے بڑے شہری مراکز پر نقل مکانی کے دباؤ کو کم کرے گی۔
اس کے سیاسی اور سلامتی سے متعلق فوائد بھی اتنے ہی اہم ہیں۔ چھوٹی انتظامی اکائیاں قانون نافذ کرنے والے اداروں کی بہتر نگرانی، انٹیلی جنس کے بہتر رابطہ کار، ہنگامی صورتحال میں تیز تر ردعمل اور آفات سے زیادہ مؤثر انداز میں نمٹنے کو ممکن بناتی ہیں۔ یہ تاریخی طور پر نظرانداز کیے گئے علاقوں سے نئی قیادت کے ابھرنے کے مواقع پیدا کرکے سیاسی شرکت کو وسیع کرتی ہیں اور اس امر کو یقینی بنا کر قومی یکجہتی کو مضبوط کرتی ہیں کہ ہر خطے کو ترقی کے مساوی مواقع حاصل ہوں۔ اچھی حکمرانی اور قومی سلامتی ایک دوسرے سے گہرا تعلق رکھتی ہیں، اور دونوں کے لیے ایسے انتظامی اداروں کی ضرورت ہے جو مؤثر، جواب دہ اور عوامی ضروریات کے لیے حساس ہوں۔
ناقدین اکثر یہ مؤقف اختیار کرتے ہیں کہ اضافی صوبوں کے قیام سے انتظامی اخراجات میں اضافہ ہوگا۔ اگرچہ ان خدشات پر محتاط غور ضروری ہے، تاہم یہ مؤقف غیر مؤثر حکمرانی، فیصلہ سازی میں تاخیر، ناقص عوامی خدمات اور مسلسل علاقائی عدم مساوات کی کہیں زیادہ بڑی لاگت کو نظرانداز کرتا ہے۔ بین الاقوامی تجربہ مسلسل یہ ثابت کرتا ہے کہ اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی میں سرمایہ کاری کرنے والے ممالک بالآخر بہتر پیداوار، زیادہ سرمایہ کاری، مضبوط ٹیکس وصولی، بہتر حکمرانی اور پائیدار معاشی ترقی سے فائدہ اٹھاتے ہیں۔ لہٰذا مؤثر حکمرانی کو مالی بوجھ کے بجائے قومی سرمایہ کاری سمجھا جانا چاہیے۔
پاکستان کے بانیوں نے ایک ایسے وفاق کا تصور پیش کیا تھا جس کی بنیاد انصاف، شرکت، مساوات اور مؤثر انتظامیہ پر ہو۔ ان آئینی تصورات کے لیے مسلسل ادارہ جاتی تجدید ضروری ہے۔ اکیسویں صدی کے چیلنجز کو ایسے انتظامی ڈھانچے کے ذریعے حل نہیں کیا جا سکتا جو محض 32 ملین آبادی والے ملک کے لیے تشکیل دیا گیا تھا۔ حکمرانی کو آبادی میں اضافے، تیز رفتار شہری کاری، معاشی تبدیلی اور ابھرتے ہوئے سلامتی کے چیلنجز کے ساتھ ارتقا پذیر ہونا ہوگا۔ وفاق کی حقیقی طاقت اختیارات کو ایک جگہ مرکوز کرنے میں نہیں بلکہ دانش مندی کے ساتھ اختیارات تقسیم کرنے اور حکومت کو عوام کے قریب لانے میں ہے۔
بحث کا اصل موضوع یہ نہیں کہ پاکستان میں چار، چھ یا دس صوبے ہونے چاہئیں۔ اصل آئینی سوال یہ ہے کہ آیا پاکستان کے پاس اکیسویں صدی میں 250 ملین سے زائد افراد کی مؤثر حکمرانی کے قابل انتظامی ڈھانچہ موجود ہے یا نہیں۔ پاکستان کو مستقل قومی کمیشن برائے انتظامی اصلاحات و اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی کے ذریعے وقتاً فوقتاً انتظامی اصلاحات کو ادارہ جاتی شکل دینی چاہیے، آرٹیکل 140A پر مکمل عمل درآمد کرتے ہوئے منتخب مقامی حکومتوں کو بااختیار بنانا چاہیے، جہاں ضروری ہو آرٹیکل 239 کے تحت مناسب آئینی اصلاحات پر غور کرنا چاہیے، اور اگر منتخب حکومت اسے مناسب سمجھے تو آرٹیکل 48(4) کے تحت قومی اہمیت کے اس مسئلے پر عوام کی رائے حاصل کرنی چاہیے۔ ایسا آئینی روڈ میپ بحث کو سیاسی نعروں سے نکال کر شواہد پر مبنی حکمرانی میں تبدیل کر دے گا۔
تاریخ مسلسل یہ ثابت کرتی ہے کہ قومیں اس وقت مضبوط ہوتی ہیں جب حکومتیں عوام کے قریب آتی ہیں۔ انتظامی اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی نے ایشیا، یورپ، افریقہ، مشرقِ وسطیٰ اور امریکہ کے ممالک کو حکمرانی بہتر بنانے، جمہوریت مضبوط کرنے، متوازن علاقائی ترقی کو فروغ دینے اور معاشی ترقی تیز کرنے میں مدد دی ہے۔ پاکستان کو اب اسی آئینی وژن کو اختیار کرنا چاہیے۔ معروضی بنیادوں پر جائز اور ضروری نئے صوبے قائم کرکے، مقامی حکومتوں کو بااختیار بنا کر، ایک آزاد قومی کمیشن کے ذریعے وقتاً فوقتاً انتظامی اصلاحات کو ادارہ جاتی شکل دے کر اور اس امر کو یقینی بنا کر کہ حکمرانی بدلتے ہوئے قومی حقائق کے ساتھ مسلسل مطابقت اختیار کرتی رہے، پاکستان ایک مضبوط وفاق، زیادہ متحرک جمہوریت، زیادہ خوشحال معیشت اور آنے والی نسلوں کے لیے زیادہ متحد مستقبل تعمیر کر سکتا ہے۔
